關(guān)注收入分配改革系列之三
作者：王春光 中國社科院社會學(xué)所社會政策研究室主任
社保屬于二次分配范疇，是調(diào)節(jié)收入分配差距的。從本源意義上講，它是為了保障低收入人群，貧困群體能夠維持社會基本生存的底線，使所有大眾老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居，而現(xiàn)在反而變成一種特權(quán)，一種特殊的福利，一種單位變相的收入，加劇和擴大了收入分配差距，起到逆向調(diào)節(jié)收入分配的作用。
中國社保體制的獨特性
中國所謂的社會保障，并不是西方意義上的社會保障。西方社會保障制度，開始建立是為了濟困。英國的濟困法、德國俾斯麥創(chuàng)立的社會保障制度，都是為了解決工業(yè)化進程中面臨的社會問題，尤其是解決老弱病殘貧等人群面臨的生活問題。社會保障的理念是，大家都出一分錢、出一份力共同解決社會問題，主要是失業(yè)、生存和醫(yī)療等問題。但在中國，長期以來有限的社保更多的是作為單位制的主要內(nèi)容而存在，是一種單位福利。
改革開放以后的社會保障體系，一方面延續(xù)了原來的單位保障制度，另一方面真正的社會保障也開始出現(xiàn)。民營企業(yè)發(fā)展以后馬上面臨工傷和養(yǎng)老問題。工傷問題首當其沖，養(yǎng)老問題是國家要求企業(yè)要實施養(yǎng)老后，民營企業(yè)才緩慢推進。另外，城鎮(zhèn)中搞個體經(jīng)營的，自由就業(yè)的居民的養(yǎng)老問題是空白；城鎮(zhèn)中單位體制外的城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障，原來也是空白，雖然國家最近也推進了城鎮(zhèn)居民的社會保障建設(shè)，但保障力度很有限。
在農(nóng)村，原來除了少得可憐的救濟和救助外，根本沒有社會保障�，F(xiàn)在農(nóng)村有了新農(nóng)合，農(nóng)村新養(yǎng)老保障也在一些地方開始搞試點。新農(nóng)合的覆蓋面已經(jīng)很廣，達到90%以上，但保障水平很低，因此盡管現(xiàn)在農(nóng)村有了新農(nóng)合，但仍然沒有辦法解決農(nóng)民因病致貧的問題。
社保逆向調(diào)節(jié)收入分配
這樣沿襲和演化下來的社保體制大致可分為四塊。農(nóng)村一塊，城鎮(zhèn)分為三塊：體制內(nèi)是一塊，包括機關(guān)和事業(yè)單位，以及國企；體制外企業(yè)，包括民營企業(yè)，外資以及股份公司等是一塊；城鎮(zhèn)居民是另一塊。
即使在城鎮(zhèn)內(nèi)部，這三塊的保障水平也不一樣，最好的是體制內(nèi)的。當然體制內(nèi)保障水平也不一樣，現(xiàn)在國有企業(yè)、壟斷行業(yè)的社保水平很高，還實行企業(yè)年金制，到老了職工可以拿年金；機關(guān)和事業(yè)單位基本屬于原來的單位福利，但總體來講，體制內(nèi)的保障水平、質(zhì)量、內(nèi)容比其他兩塊好得多。
體制外企業(yè)的社會保障，按要求是職工、企業(yè)、政府三方出資，但實際上政府幾乎沒有出資，而企業(yè)承擔的繳費羊毛出在羊身上，企業(yè)通過一定的手段將職工的一部分收入轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)出資的部分，結(jié)果這些企業(yè)的社會保障都由職工承擔繳費。這部分還被作為社會統(tǒng)籌，不少農(nóng)民工在回鄉(xiāng)時拿不到，獲益的是當?shù)卣?/P>
城鎮(zhèn)居民的社會保障水平在城鎮(zhèn)中是相當?shù)偷�。去年開始一些地方對事業(yè)單位的社會保障體制進行改革，其做法是把事業(yè)單位的保障水平與市場化企業(yè)看齊，就引起很大的反彈。廣州先搞并做了一些試點，其改革規(guī)定是老人有老辦法、新人有新辦法，從而導(dǎo)致廣州一些大學(xué)的教授提前申請退休，所以就搞不下來，很多學(xué)者就說為什么機關(guān)、公務(wù)員不和我們一起搞改革，現(xiàn)在也不了了之。
按道理來講社會保障體系應(yīng)是一體的，由國家統(tǒng)一來做，不分行業(yè)不分地區(qū)。當然中國地域差異大，可以實施全國統(tǒng)籌與地方補充相結(jié)合的做法，即社會保障的基本內(nèi)容和水平是全國統(tǒng)一的，但各地可以根據(jù)自身的生活水平和財政收入，做一些補充。從全國橫向?qū)用嫔峡�，我國現(xiàn)有的社會保障制度被分割為六塊：體制內(nèi)和體制外是一個分割；有單位沒單位，有企業(yè)沒企業(yè)又是一個分割；城鄉(xiāng)又是一個分割。從全國縱向?qū)用婵矗覈鐣Ｕ象w制更加碎片化：從中央到地方，統(tǒng)籌單位是不一樣的，東部、西部不一樣，有的是縣統(tǒng)籌，有的是市統(tǒng)籌；區(qū)域上也是分割的，社會保障繳費標準不一樣，享受的水平也不一樣。全國有多少個縣市，基本上就有多少個社會保障統(tǒng)籌單位。
如果采用社會結(jié)構(gòu)的視角，就會看到，體制內(nèi)在中國的階層結(jié)構(gòu)中是上層，現(xiàn)有這種塊塊分割的社保體制表明，社會地位越高，享受的社保水平越高，質(zhì)量越好。社保屬于二次分配范疇，是調(diào)節(jié)收入分配差距的。從本源意義上講，它是為了保障低收入人群，貧困群體能夠維持社會基本生存的底線，使所有大眾老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居，而現(xiàn)在反而變成一種特權(quán)，一種特殊的福利，一種單位變相的收入，加劇和擴大了收入分配差距，起到逆向調(diào)節(jié)收入分配的作用。從養(yǎng)老可以看出，像北京這種城市，體制內(nèi)退休后一般都能拿到兩三千元，但城鎮(zhèn)職工只能拿到幾百元錢，體制外企業(yè)也就1000多元錢，存在幾倍的差別。農(nóng)村養(yǎng)老則剛剛開始試點，像北京郊區(qū)，60歲以上的農(nóng)村老人每個月200塊錢，和城鎮(zhèn)養(yǎng)老這一塊差距更大，城鄉(xiāng)顯性收入差距現(xiàn)在約是1：3.3，社會保障水平的差距甚至比城鄉(xiāng)收入差距還大。
為什么很多人想往體制內(nèi)轉(zhuǎn)移？一個是體制內(nèi)權(quán)力很大，可以調(diào)動很多資源，第二個原因是社會保障水平很好，很多人愿意在四五十歲后再從體制外轉(zhuǎn)入體制內(nèi)，退休后就享受到很好的社會保障了。住房福利，住房公積金，經(jīng)濟適用房等，這一塊政府機關(guān)利用它的職權(quán)范圍，把能做的都做了。從這個意義上說，中國的社會保障實際上被權(quán)力扭曲了，權(quán)力作為一種資源配置手段，成為為自己利益服務(wù)的一個重要機制，這個問題相當嚴重�，F(xiàn)在要調(diào)節(jié)收入分配差距，就要對體制內(nèi)的社會保障進行改革，但是社會保障在任何國家都是剛性的，給了就很難再拿掉或降下去，因為這涉及到很多人的利益，體制內(nèi)的社會保障涉及到的人也不少，而且他們都是既得利益者，都是有權(quán)的人，都是政策制定者和執(zhí)行者，即使上面有個領(lǐng)導(dǎo)人下定決心去做，也會面對強大的抵制力量，這一部分的社會保障體制改革很難推動。
社保水平差距不斷拉大
若從改革的視角看，要減少改革的阻力，體制內(nèi)的社會保障水平國家應(yīng)該不要再增長，應(yīng)保持現(xiàn)有水平，國家要把更多的精力和資源投入到體制外這一塊。但體制外面臨的一個很大問題就是社會保障建立過程中，體制外企業(yè)不是很樂意。提高體制外企業(yè)的社會保障水平，就意味著企業(yè)的成本增加了，特別是制造業(yè)企業(yè)。
當前企業(yè)最樂意投保的保險是工傷保險，因為這對它們而言是一種風(fēng)險分散和承擔機制。但對于養(yǎng)老、失業(yè)、生育這些保險，企業(yè)一直持抵制態(tài)度，因為參與這些保險意味著企業(yè)的成本增加，特別是中國制造業(yè)中的勞動密集型企業(yè)，本來利潤就不高，再承擔社會保障，它就更不樂意。除了企業(yè)不樂意外，地方政府也不是很積極，地方經(jīng)濟發(fā)展還是要靠資本來發(fā)展，不少地方不擔心勞動力短缺，而擔心吸引不到資本。對資本而言，一個很大的吸引力是廉價勞動力，社會保障如果要提高就會提高勞動力成本，地方就難以吸引到資本。當前工人對一些社會保險也不是很積極，特別是農(nóng)民工。農(nóng)民工懷疑的是，現(xiàn)在投入的養(yǎng)老費以后是不是能夠享受到，預(yù)期不明確，二是他們懷疑自己參加養(yǎng)老保險的錢交上去了，企業(yè)配套的錢是不是還是從他們身上轉(zhuǎn)過去的。他們想養(yǎng)老，但是體制設(shè)計對他們不利，導(dǎo)致他們也缺少積極性。
城鎮(zhèn)居民的社會保障水平一直比較低，因為他們的保障繳費很大部分是政府出資的，因為人多，要政府多拿錢，政府也不是很樂意，有不少地方政府也沒有足夠的財力。農(nóng)村這一塊人口特別多，在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老保障好搞一些，有些村莊有自己的福利，村莊發(fā)養(yǎng)老金。珠三角、長三角等沿海地區(qū)農(nóng)村和大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些地方就是這樣，它們有土地租金和集體經(jīng)濟。但我們國家更多的是落后的、欠發(fā)達的農(nóng)村，農(nóng)民要參加社會保障，就面臨著農(nóng)民自身有沒有錢、當?shù)卣袥]有錢這個問題。地方政府對農(nóng)民養(yǎng)老保障建設(shè)并不是很積極，現(xiàn)在中央轉(zhuǎn)移一部分過去，但很有限，這些農(nóng)村地區(qū)的社會福利水平是最低的。
所以，受路徑依賴的影響，在這種地區(qū)分割塊塊分割背景下，要建立全國一體化的養(yǎng)老格局是一個非常漫長的過程，難度很大，但必須有全國一體化的戰(zhàn)略思維和制度安排的前瞻性眼光，要沒有這種思維，陷入路徑依賴中，以后要統(tǒng)一的話，成本會更高，困難會更大，因為各地方發(fā)展速度發(fā)展水平不同，差距還在拉大中，社會保障水平的差距也在不斷拉大。
應(yīng)構(gòu)建全國一體化的社保體制
未來如何構(gòu)建全國一體化的社會保障制度？現(xiàn)在要先在農(nóng)村建立一些基本的養(yǎng)老、醫(yī)療等制度，先把賬戶建起來，盡管水平很低，但以后可以慢慢發(fā)展。在這個過程中，有些基本的保障是全國一體的，國家要來制定一個基本底線，對于一些貧困的中西部農(nóng)村地區(qū)，如果達不到這些標準，中央政府要著手去做，可以通過轉(zhuǎn)移支付、補貼的方式。按道理現(xiàn)在國家有財力和能力做這件事，這幾年也在慢慢推進。農(nóng)村居民的社會保障，按每人每年200元算，農(nóng)村9億人口，還不到2000億元，如果再增加到300塊錢，也就是2700億元，這并不是一個很大的負擔。中央政府如果能拿出5000億用于全國一體化社會保障建設(shè)，那我國社會保障體系就會建得比較好了。今年預(yù)計我國總的財政收入能達到8萬億，5000億還不到整個財政收入的7%。在西方國家，社會保障的支出最低也占財政收入的30%。在當前發(fā)展階段中國每個人享受的社會保障水平跟西方看齊，這不現(xiàn)實，但社會保障在財政支出中的比例，可以提高一些，國家根據(jù)現(xiàn)有的財力狀況，對農(nóng)村居民和城市低收入群體多補一點，這是可以做到的。
各地的養(yǎng)老統(tǒng)籌，至少要在市這個層面，在地區(qū)這一級實現(xiàn)統(tǒng)籌，不要僅僅在縣這一級，縣一級的經(jīng)濟實力本身有限。因為地級的統(tǒng)籌有一個好處，地級的內(nèi)部也有發(fā)展差別，通過地級的統(tǒng)籌能夠?qū)⑸鐣Ｕ显瓉淼陌l(fā)展差別給抹平，這相對容易。當然慢慢過渡到省一級，就是中央要有個總體的社會保障底線，然后各省根據(jù)發(fā)展水平、收入水平、物價水平和經(jīng)濟能力進行補充的社會保障，兩個銜接在一起。
中國正處于城市化的加速期，如何讓農(nóng)民工在城市里定居下來是一個更宏大的問題。其中很重要的一條就是要加快把農(nóng)民工的社保水平盡可能地和當?shù)爻擎?zhèn)居民的社保對接，納入到城鎮(zhèn)居民保障，為農(nóng)民工的市民化創(chuàng)造條件。現(xiàn)在一些地方也在做這方面的試點，像重慶、青島在搞城鄉(xiāng)一體化，廣州也在做，就是要把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)居民保障里，但也只是限于本市或本省的農(nóng)民工，能否把這個擴大到所有的農(nóng)民工？現(xiàn)在重慶在搞兩江新區(qū)，未來幾年要吸納300萬農(nóng)民工，如果重慶能開一個好的先例，這300萬農(nóng)民工能夠包括外地農(nóng)民工，不只是本地農(nóng)民工，會更好。
另外，應(yīng)該一并考慮打破事業(yè)單位、公務(wù)員和企業(yè)的條條塊塊，建立一個統(tǒng)一的、相對完整的社會保障制度。當然對于有些人員像公務(wù)員可以明確規(guī)定給予特殊保障。公務(wù)員有特權(quán)是可以的，但特權(quán)應(yīng)該是有界定的、透明的。新加坡、歐美一些國家都有對公務(wù)員在住房和養(yǎng)老上的特殊照顧，這可以防止貪污，可以吸納更多的優(yōu)秀人才進入公務(wù)員隊伍。但一兩條就夠，不能是無界線的特權(quán)，而且要透明運作，不能導(dǎo)致中國這種公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部部門之間的福利競爭，這就是無界線的。
無論是建立公務(wù)員社保體系，還是改革事業(yè)單位社保體系，都應(yīng)該逐步擺脫原有的計劃機制下單位的影響。社保應(yīng)該社會化，比如所有人退休后都應(yīng)該到社區(qū)的社會保障所拿養(yǎng)老金，看病也去那里報銷。中國最終應(yīng)該建立一個自由流動的社保賬號，能夠隨著人的自由流動而轉(zhuǎn)移。而各地的補充保障，也應(yīng)根據(jù)在本地的居住、工作時間長短給一個享受的額度。并且應(yīng)該建立區(qū)域之間對接的保障分享的機制。比如北京500塊錢一個月，上海600，你在北京5年、在上海10年，到退休以后有一個核算。這方面是有設(shè)計難度，但現(xiàn)在的技術(shù)應(yīng)該不是問題。
2010.07.11
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